Государственная организация принципата.

Государственный строй принципата представлял переходный тип – своего рода диархию, двоевластие. Власть была юридически и фактически поделена между императором-принцепсом (полномочия и роль в государстве которого возрастали от десятилетия к десятилетию) и республиканскими учреждениями – Сенатом и народными собраниями (полномочия и деятельность которых постепенно сокращались). Номинально все республиканские институты продолжали существовать, но их взаимоотношения и правовой статус настолько изменились, что облик нового строя определялся уже не ими.
1. Основные государственные полномочия были в руках императора (принцепса, августа). Эти полномочия были совокупностью важнейших старых республиканских магистратур, но некоторые были заново сконструированы в правовом отношении. Императору принадлежали трибунская власть (хотя и Август, и его ближайшие преемники были в основном патриции), проконсульская власть над провинциями (военная, гражданская и юрисдикция), права главного понтифика. В качестве princepsa (первого сенатора) он определял ход обсуждений в Сенате. На него были возложены специальные управленческие функции по Риму (обеспечение продовольствием и т. д., хлебные раздачи). Со временем во власти принцепса сконцентрировались права, которые ранее вообще не были принадлежностью определенных институтов: право войны и мира, основания римских колоний, выдвижения кандидатов на выборы должностных лиц. Как обладающий особой властью – auctoritas, император единолично мог даровать права гражданства, по сути, действуя помимо законов. В конце I в. к правам императора были прибавлены цензорские полномочия, он стал «постоянным цензором» (невыборным), надзирателем нравов граждан.
Особа императора была признана священной и неприкосновенной; при Тиберии был издан специальный закон «о величии государства», согласно которому уважение величия римского народа переносилось на принцепса. При Домициане был принят титул «Бога и Господина» в отношении императора. Он имел особый дом (на Палатине), особый двор из прежних своих вольноотпущенников, причем полномочия их начали специализироваться и превращаться в государственные функции. Император располагал особой свитой из ликторов, носил специальную тогу, ему оказывались военные почести вне города.
Специальные прерогативы и новый объем власти императора основывались на цельном законе – lex de imperio, который Сенат издавал при восшествии нового принцепса. Согласно «закону о власти» Веспасиана (I в.), император получал право заключать договоры с кем хочет, делать, что сочтет нужным «в интересах государства, божественных и человеческих, а также частных дел»; приказанное императором «законно и обязательно, как если бы все это было сделано по приказанию народа или плебса». За выполнение приказа или распоряжения принцепса даже вопреки законам республики любые лица освобождались от ответственности – т. е. для указов императора признавалось безусловное правовое верховенство. Хотя вначале собственно законодательная власть не входила в полномочия императора.
Власть императора не была наследственной (это важнейшее, что ее отличает от классической монархии). Преемника определял, как правило, сам император, предоставляя ему отдельные права и получая на это санкцию Сената. Потом Сенат только санкционировал в общей форме восшествие нового правителя и узаконивал власть через «закон о власти».
2. Институты старой республики частью стали вырождаться, частью потеряли прежний статус. Народные собрания всех видов практически перестали созываться (впрочем, это характерно уже для сер. I в. до н. э.), их полномочия перешли к Сенату. Последние центуриатные комиции собирались по вопросу законодательства в 96 г., по выборам магистратов – около 117 г. Сенат количественно вырос – до 600 членов, сенаторы назначались императором, причем некоторые должности были сами по себе сенаторскими. При Августе Сенату был дан особый устав, согласно которому упорядочивалась его государственная деятельность: сенаторы обязывались собираться не менее двух раз в месяц, высказывание принцепса определяло ход обсуждений. Между 30 и 70 гг. Сенат потерял многие свои полномочия: внешнеполитические акты, соблюдение порядка в городе; патриции составляли в Сенате уже не более 12%, а значительная часть мест замещалась назначенцами императора. Место законодательных актов заняли постепенно сенату с-консульты, которые с конца II в. стали только воспроизведением предложений (oratio) императора. Из республиканских магистратур большинство сохранилось только номинально: власть консулов предельно сократилась, число их порой доходило до 25 за год (в 189 г.), трибуны лишились права возражений и veto, только преторы сохранили свое значение в сфере юрисдикции и управления провинциями; к концу II в. эдилы и трибуны перестали назначаться, система прохождения магистратур упростилась.
3. На место старых институтов стала формироваться система монархического управления. Уже при Августе начал функционировать еженедельно заседавший Совет (consilium) из сенаторов; ко II в. число членов в нем стабилизировалось, и решения консилиума получали силу закона от имени Сената. Кроме этого, при императоре действовали чрезвычайные комиссии, в которые входили, помимо сенаторов, администраторы двора, вольноотпущенники и другие лица по собственному усмотрению принцепса. При Клавдии (сер. I в.) начал формироваться чисто административный аппарат, никак не связанный с традицией республиканских магистратур: его составляли главным образом вольноотпущенники императора либо нанятые лица низших сословий. Несколько таких канцелярий стали постоянными: 1) для ведения корреспонденции, 2) для ответов на запросы местных чиновников, 3) для предварительного рассмотрения судебных дел, поданных императору, 4) для подготовительных законодательных работ; при Адриане (нач. II в.) было создано 5-е бюро – для объединенных политических дел. Руководить императорскими канцеляриями могли только лица всаднического сословия. Важнейшим должностным лицом нового порядка стал префект претория (со 2 г. до н. э.), которому вручалось командование войсками. Частные административные функции и поручения императора стали выполнять только им назначенные кураторы (по самым разным общественным и государственным делам), легаты (представители на местах), прокураторы (финансовые представители вне Италии). Все они назначались, как правило, из вольноотпущенников или даже неграждан Рима. В самом Риме перестроилось городское управление. Полицейскую власть осуществлял префект города (с 26 г.), продовольственным делом ведал особый префект анноны (с 8 г.)*, охраной города – префект стражи (с 6 г.). При каждом из них функционировали исполнительные комиссии. При префекте стражи созданы были под его началом 7 когорт по 1 200 полицейских, а город разбит на 14 административных кварталов. Вся организация новой администрации строилась на началах строгой персональной назначаемоести и подчиненности снизу вверх, члены администрации лишались каких-либо сословных привилегий и были представителями новой военной бюрократии – опоры империи.
* В связи с основными своими обязанностями этот префект ведал и делами имущественных конфискаций, столь существенными для власти.