§ 2. Совет Министров

Систему исполнительной власти в Италии возглавляет Совет Министров, статус которого определяется Законом №400 от 23 августа 1988 г. о деятельности правительства и организации Бюро Совета Министров, а внутренняя организация и деятельность - регламентом, утвержденным декретом Председателя Совета Министров 10 ноября 1993 года. Италия является парламентской республикой, поэтому правительство страны формируется на основании результатов выборов в Палату депутатов. Согласно Конституции, Президент Республики назначает Председателя Совета Министров и по его предложению министров (ч. 2 ст. 92). В отличие от других стран одобрение парламента должен получить весь состав правительства, а не только его председатель (ч. 1 ст. 94 Основного закона). На практике подбор министров осуществляется победившими на выборах политическими партиями, которые определяют своих представителей в состав правительства. Список для представления Президенту, составленный по партийному принципу, передается Председателю Совета Министров, которого, как правило, определяют в последний момент, поэтому он может лишь дополнить уже согласованный список кандидатом на пост какого-либо министра без портфеля.

Совет Министров определяет общую политику правительства и направления административной деятельности, принимает решения по всем аспектам политического курса, определенного на основе доверия совместно с парламентом страны, разрешает споры о компетенции между отдельными министрами. В законодательстве определены вопросы, решения по которым в правительстве принимаются коллегиально. Это касается заявлений о политическом курсе и программных обязательствах, решений, в отношении которых можно ставить вопрос о доверии перед парламентом, проектов международных договоров, военных и политических соглашений, внешнеполитического курса и отношений с Европейским Союзом.

Согласно Конституции Совет Министров образуют председатель и министры (ч. 1 ст. 93), однако на практике состав правительства существенно трансформировался. В настоящее время его полноправными членами являются заместители председателя, министры без портфеля, заместители министров, генеральный секретарь Бюро Совета Министров. Кроме того, с 1983 г. действует Совет кабинета. В соответствии с конституционными законами на заседаниях правительства также могут присутствовать председатели областных джунт пяти областей, наделенных более широкой автономией: Сардинии, Балле д'Аосты, Фриули-Венеции Джулии, Трентино-Альто Адидже - с совещательным голосом, Сицилии - с решающим.

Председатель Совета Министров руководит общей политикой правительства, поддерживает единство политического и административного курса, поощряет и координирует деятельность министров (ч. 1 ст. 95 Основного закона). С учетом мнения членов правительства он может предлагать кандидатуры своих заместителей, формировать Совет кабинета в составе определенных им министров. Как отмечается в итальянской литературе, председатель правительства не свободен в выборе кандидатов, поскольку члены Совета кабинета заседают в качестве "политических уполномоченных" собственных партий, а главная задача этого органа - реализовать в деятельности правительства согласованные позиции "пакта о коалиции", на основании которых представители различных политических сил вошли в состав Совета Министров.
Все службы, взаимодействующие непосредственно с председателем правительства, образуют общий секретариат Бюро Совета Министров во главе с генеральным секретарем, назначаемым главой правительства. Председатель Совета Министров также собственным декретом образует департаменты Бюро Совета Министров, определяет их компетенцию, организационную структуру и руководителей. Должности генерального секретаря и руководителей департаментов являются политическими назначениями, поэтому после приведения к присяге нового правительства прекращаются полномочия и лиц, назначенных ранее на данные посты.

Конституция не установила перечень министерств, поэтому их состав может меняться в соответствии с предписаниями обычных законов. В Италии выделяют две разновидности министров:

1) стоящие во главе министерства;

2) курирующие определенные направления, но не являющиеся руководителями ведомств (в беспартийное правительство под руководством Л. Дини, сформированное в январе 1995 г., вошли 17 министров (иностранных дел и по делам итальянцев за рубежом; обороны; внутренних дел; юстиции; бюджета и экономического программирования; финансов; казначейства, обязанности которого возложены на Председателя Совета Министров; народного просвещения; общественных работ и по охране окружающей среды; сельского, лесного хозяйства и продовольствия; транспорта и торгового флота; почт и телесвязи; промышленности, ремесла и торговли (исполняет также обязанности министра внешней торговли и по делам Сообщества); труда и социального обеспечения; здравоохранения; по вопросам памятников культуры; научных исследований и по проблемам университетов) и три министра без портфеля (общественной деятельности и по проблемам областей, по делам семьи и социальной солидарности, по проблемам конституционной реформы). Последние - министры без портфеля - осуществляют свои функции на основании поручения Председателя Совета Министров, который также правомочен назначать данных лиц руководителями департаментов, образуемых в рамках Бюро Совета Министров (ст. 9 Закона № 400 1988 г.). Итальянской практике известны случаи совмещения поста председателя правительства и министра, обязанностей министра без портфеля и руководителя ведомства.

Председатель Совета Министров может создавать специальные комитеты министров, которые к своей деятельности могут привлекать экспертов, в том числе и не входящих в состав публичной администрации. Комитеты министров предварительно рассматривают вопросы, относящиеся к совместному ведению, выявляют мнение в отношении важных проблем, которые необходимо выносить на рассмотрение правительства.

Заместители министров, входящие в состав правительства, являются секретарями по связям с парламентом. Они могут участвовать в дискуссиях, отвечать на вопросы и интерпелляции только в соответствии с указаниями министра, который несет персональную ответственность за деятельность своего ведомства и самостоятельно определяет круг полномочий заместителя путем издания декрета. Заместители министра назначаются на должность также декретом Президента, однако их кандидатуры председатель правительства должен согласовать с соответствующим министром.

Министры коллегиально ответственны за действия Совета Министров и индивидуально - за действия руководимых ими ведомств. Формой ответственности министра является его отставка с поста. Уход конкретного министра, как правило, не приводит к отставке всего правительства, если только это серьезно не нарушает баланс политических сил в правительственной коалиции. В соответствии с Конституционным законом № 1 от 16 января 1989 г. за преступления, совершенные при исполнении своих обязанностей, министры предстают перед судом общей юрисдикции (ранее обвинения, выдвинутые против министров, были подсудны органу конституционной юстиции).