§ 6. Органы контроля за законностью в государственном управлении

В итальянском законодательстве разработана достаточно разветвленная система контроля за законностью при осуществлении государственного управления. Особое место в ней занимают Счетная палата и Государственный Совет, ключевые элементы статуса которых закрепляются на конституционном уровне. Хотя Основной закон относит их к разряду вспомогательных органов, они осуществляют и юрисдикционные функции, чем объясняется их независимость по отношению к правительству (ч. 3 ст. 100 Конституции).

Счетная палата была учреждена Законом № 800 от 14 августа 1862 г. В настоящее время ее статус определяется Сводным текстом №1214 от 12 июля 1934 г. Серьезные изменения в ее деятельность были внесены Законами № 19, 20 от 14 января 1994 г. о юрисдикции и контроле Счетной палаты, в соответствии с которыми были упразднены некоторые секции и были созданы новые региональные структуры.

Счетная палата состоит из 10 секций, первая из которых осуществляет контрольные функции, остальные - юрисдикционные. Секции заседают раздельно, однако в особых случаях проводятся совместные заседания. В штатах Счетной палаты 523 магистрата, которые подразделяются на советников и референдариев. Персонал частично подбирается по конкурсу, частично назначается правительством. Председатель, главный прокурор и советники не могут быть отправлены в отставку или уволены иначе как на основании декрета Президента страны с учетом мнения комиссии в составе председателей обеих палат парламента и их заместителей (ст. 8 Сводного текста). Во всех областях Италии учреждены юрисдикционные секции и службы главного прокурора Счетной палаты.

К ведению палаты относится общий контроль за законностью актов правительства. Она предварительно рассматривает все регламенты в форме декретов Президента Республики за исключением актов политического характера (назначения на высшие должности, взаимоотношения с парламентом). Акты, признанные соответствующими предписаниям закона, вступают в действие после их визирования и регистрации в Счетной палате. В случае отказа в регистрации возможно применение процедуры регистрации с оговоркой. Компетентный министр, не согласный с мотивированным решением Счетной палаты, правомочен вынести акт на рассмотрение Совета Министров. Если последний подтвердит целесообразность принятия подобного акта, то палата, признавая этот акт незаконным, разрешает его применение под политическую ответственность правительства. Декреты, зарегистрированные с оговоркой, передаются в парламент на рассмотрение компетентных комиссий, которые должны после заслушивания заинтересованного министра рассмотреть их в течение месяца (ч. 1 ст. 150 Регламента Палаты депутатов).

Помимо этого Счетная палата осуществляет как предварительный, так и последующий контроль за расходованием средств и соблюдением государственного бюджета страны. Согласно Сводному тексту (ст.ст. 17, 18, 19) предварительный контроль охватывает все акты правительства, влияющие на бюджет. Он распространяется на: декреты министров и иных компетентных властей, предусматривающие расходы на сумму свыше 2 400 000 лир и санкционирующие договоры на сумму более 4 800 000 лир; акты о назначении, продвижении государственных служащих, а также касающиеся лиц, получающих жалование либо постоянные выплаты от государства; приказы и иные документы о выплате расходов либо об открытии кредитов лицам, уполномоченным осуществлять подобные выплаты (в отношении актов публичной администрации действует двойная система предварительного контроля. Внутренний контроль осуществляет центральная бухгалтерия на уровне министерства либо областная или провинциальная - на периферийном уровне. Если компетентная бухгалтерия отказывает в визе, министр или глава администрации должен дать письменное указание бухгалтерии дать ход данному акту). При осуществлении финансового контроля не допускается применение процедуры регистрации с оговоркой, если рассматриваемые акты предусматривают расходы, превышающие бюджетные ассигнования, назначение или продвижение по службе вне штатного расписания, выделение кредитов уполномоченным лицам сверх пределов, установленных в законе. Последующий контроль, схожий с предварительным контролем по критериям и порядку осуществления, отличается от него по юридическим последствиям. Если предварительный контроль может влиять на введение в действие подконтрольных Счетной палате актов, то последующий может привести лишь к привлечению к ответственности виновных должностных лиц.

Различают две разновидности последующего контроля. Первый распространяется лишь на отдельные акты, перечисленные в законах. В частности, речь идет об актах автономных служб и администраций, а также о некоторых актах традиционных министерств, преимущественно в сфере общественных работ или государственного вмешательства в экономику. Как отмечается в итальянской литературе, наблюдается тенденция расширения числа подобных актов. Вторая разновидность представляет собой контроль за финансовой деятельностью соответствующего органа, проверку всех либо отдельных расходов. Счетная палата ежегодно рассматривает отчет об исполнении государственного бюджета, деятельности учреждений, получающих не менее двух лет поступления либо финансовые гарантии от государства, а также провинций и коммун с населением более 8 000 жителей, имеющих дефицит или задолженность внебюджетного характера. Палата представляет парламенту соответствующие финансовые отчеты, результаты проверок, в которых приводится мнение об осуществлении финансовой деятельности соответствующими субъектами и предложения по улучшению управления государственными средствами.

Согласно конституции Государственный Совет является консультативным административно-юридическим органом, а также органом охраны законности в управлении (ч. 1 ст. 100). Он был учрежден в соответствии с Законом № 3707 от 30 октября 1859 г., в настоящее время статус данного органа определяется Сводным текстом № 1054 от 26 июня 1924 г.

Государственный Совет состоит их 6 секций, 3 из которых осуществляют юрисдикционные, а 3 - консультативные функции. Формами работы Государственного Совета являются общие заседания всех советников во главе с председателем, объединенные заседания консультативных секций, в случае необходимости - заседания специально учрежденных комиссий. Персонал Совета, состоящий из советников и референдариев, набирается по результатам публичных конкурсов, на основании продвижения по службе персонала областных административных трибуналов, в соответствии с решением правительства. В отличие от референдариев советники не могут быть перемещены, отстранены от должности или отправлены в отставку иначе как в соответствии с решением общего заседания Государственного Совета (ст. 5 Сводного текста). Согласно предписаниям Закона №186 от 27 апреля 1982 г. (ст. 7) при председателе образован Совет, в состав которого входит равное число магистратов Государственного Совета и областных административных трибуналов. Этот орган решает все вопросы, касающиеся назначения на должность, перемещения, продвижения по службе, привлечения к ответственности магистратов.

Государственный Совет, с одной стороны, является апелляционной инстанцией в отношении решений областных административных трибуналов. При этом на его решения, как и на решения Счетной палаты, принесение кассационной жалобы допускается только на основании подсудности (ч. 4 ст. 111 Конституции). С другой стороны, как вспомогательный орган, он высказывает свое мнение по запросам министров. Это мнение формулируется на заседании секции, а по решению председателя Государственного Совета - специальной комиссией или совместно несколькими консультативными секциями. На заседаниях, которые носят закрытый характер, могут присутствовать либо министр, либо его представитель. Мнение Совета не носит обязывающего характера и не предполагает определенных обязательств лица, обратившегося за консультацией. В итальянском законодательстве предусмотрены случаи обязательного заслушивания мнения Государственного Совета. В частности, это касается всех проектов правительственных регламентов в форме декрета Президента страны, межминистерских и министерских регламентов, экстренных обращений к главе государства по поводу незаконности административных актов, внесения изменений в сводные тексты.

Особенностью итальянской системы является то, что споры, касающиеся публичной администрации, могут рассматриваться как административными трибуналами (специализированными органами административной юстиции), так и судами общей юрисдикции.

Судебная защита допускается в отношении любого акта публичной администрации вне зависимости от категории акта или способа обжалования. Суды общей юрисдикции рассматривают споры, касающиеся нарушения субъективных прав. Возможности обычного судьи довольно ограничены. В связи с жесткой трактовкой принципа разделения властей он не может аннулировать либо изменить акт публичной администрации, послуживший основанием для возбуждения дела. Он может принять решение только о неприменении в данном конкретном случае акта, признанного в судебном разбирательстве незаконным, и о возложении на соответствующий орган публичной администрации обязанности возместить причиненный ущерб.

Органы административной юстиции, как правило, осуществляют юрисдикцию по охране законных интересов (различие субъективного права и законного интереса можно проиллюстрировать на следующем примере. Конституция Италии (ч. 3 ст. 42) допускает экспроприацию частной собственности, объекта субъективного права лица, в общественных интересах. При данных обстоятельствах законный интерес собственника, подвергшегося экспроприации, заключается в том, чтобы административная процедура происходила в соответствии с законом г чтобы органы публичной администрации правильно осуществили оценку имущества), как исключение, охрану субъективных прав на основании предписаний законов (например, в области государственной службы, концессий). В отличие от судов общей юрисдикции органы административной юстиции правомочны не только аннулировать оспариваемый акт по причинам превышения власти, нарушения компетенции либо неправильного применения закона, но и потребовать от органа публичной администрации принятия определенного акта.

В Италии различают обычные и специальные органы административной юстиции. К первым относят административные трибуналы, действующие на основании Закона № 1034 от 6 декабря 1971 г. об образовании областных административных трибуналов. В каждой итальянской области функционирует один трибунал в составе председателя, являющегося членом Государственного Совета, и не менее пяти магистратов. Областные магистраты делятся на три категории. Референдарии назначаются на должность по результатам конкурса из числа лиц, имеющих высшее юридическое образование и проработавших по специальности не менее пяти лет. Первые референдарии и административные советники назначаются по решению правительства. Состав областных административных трибуналов утверждается декретом Президента Республики по предложению Председателя Совета Министров с учетом мнения Государственного Совета. Областной административный трибунал заседает в составе трех человек. Специализированными органами административной юстиции являются Счетная палата - по вопросам публичной отчетности. Центральная налоговая комиссия и соответствующие комиссии - в отношении споров между налогоплательщиками и финансовыми органами, Высший и областные трибуналы публичных вод - в отношении водопользования.