§ 5. Нормативные акты органов управления
Реализуя свои полномочия, органы исполнительной власти и местного самоуправления, принимают соответствующие нормативные подзаконные акты.
Кабинет министров издает правительственные указы. Наиболее важные правительственные указы именуются шейрей, остальные - мейрей. Все правительственные указы согласно Конституции (ст. 74) подписываются компетентными государственными министрами и контрассигнуются премьер-министром.
Значительная часть актов управления - это многочисленные приказы министров. Цунэо Инако отмечает, что "огромный объем подзаконных актов серьезно затруднил понимание гражданами не только административного права в целом, но даже и тех законов, которые непосредственно регламентируют их жизнь и профессиональную деятельность". Различные органы (комиссии, агентства и т. д.), функционирующие при правительстве, могут принимать общеобязательные нормативные акты - правила.
Кроме того, министры, руководители бюро, департаментов и другие должностные лица издают ведомственные циркуляры. Они, как правило, не являются источниками права, поскольку не содержат новой нормы и интерпретируют для нижестоящих должностных лиц положения законов и подзаконных актов. Ведомственные циркуляры могут быть оспорены в суде.
При принятии нормативных актов административными органами существенное значение имеет мнение, высказываемое по этому поводу консультативными органами, формируемыми при органах управления. В их состав входят видные политические деятели, представители предпринимательских кругов, ученые и др. Члены консультативных органов, как правило, назначаются самими административными ведомствами.
При одном органе управления может формироваться до нескольких десятков консультативных советов (при канцелярии премьер-министра их создано 51, при министерстве финансов - 17, при управлении экономического планирования - 2 и т. д.). В ряде случаев при принятии решений от органов управления требуется учитывать общественное мнение. Например, при издании приказа о повышении платы за электроэнергию. В Японии электроснабжение находится в руках частных компаний и при повышении платы за электроэнергию необходимо получить разрешение министра внешней торговли и промышленности. В Законе об электроэнергетике устанавливается, что для принятия такого решения министр "должен создать консультативное совещание и заслушать мнение широких кругов", "обязан провести публичное слушание". Участники проводимых Министерством внешней торговли и промышленности консультативных совещаний в различных городах страны подбираются соответствующими префектуральными ведомствами так, чтобы число сторонников и противников повышения цен на электроэнергию было примерно равным.
Не следует переоценивать реальное влияние таких консультативных советов на процесс принятия управленческих актов. Чаще всего их основное предназначение сводится к формальной демократизации механизма административного нормотворчества.
Муниципальные собрания в пределах своей компетенции, определенной Законом о местном самоуправлении, принимают локальные нормативные акты - положения (дзерей). В них моуг устанавливаться даже уголовно-правовые санкции (максимальное наказание за нарушение норм дзерей - лишение свободы сроком до двух лет). Муниципальные правительства принимают локальные правительственные указы. Свои правила задают исполнительные органы муниципалитетов. Акты мэра (старосты) именуются кисоку.
Акты органов местного самоуправления не должны противоречить нормам, издаваемым центральными властями. В противном случае они признаются недействительными (ст. 14, 15 Закона о местном самоуправлении).
Помимо нормативных актов, принимаемых в процессе реализации соответственных полномочий, органы управления могут издавать нормативные акты в порядке делегированного законодательства. Парламент, по смыслу ст. 73 Конституции, может передать осуществление своих нормотворческих полномочий кабинету. С одной стороны, в этой статье Конституции говорится о том, что издание правительственных указов осуществляется "в целях проведения в жизнь положений настоящей Конституции и законов". С другой стороны, в этой же статье установлено, что в правительственных указах не могут содержаться статьи, предусматривающие уголовное наказание иначе как с разрешения соответствующего закона", что, по существу, означает косвенное закрепление практики делегированного законодательства. Правомерность делегированного законодательства подтверждается также ст. 11 Закона о кабинете министров: "Правительственные указы не могут налагать обязательства или ограничивать права, если это не предусмотрено законом".
Практика законотворчества в Японии со всей очевидностью показала, что в современных условиях практически невозможно обойтись без делегированного законодательства.
Делегирование парламентом своих законодательных полномочий должно быть конкретизировано указанием срока, на который полномочия передаются, а также круга лиц - получателей делегированных полномочий. Верховный суд Японии в своем решении от 13 мая 1952 года подтвердил этот принцип, запретив предоставление исполнительной власти carte blanche в отношении нормотворчества в конкретной сфере государственного управления.
В зависимости от своего содержания акты делегированного законодательства либо вступают в силу после их издания кабинетом министров и на ближайшей сессии парламента утверждаются резолюцией обеих палат, либо вступают в силу только после утверждения парламентом, либо вообще не подлежат утверждению и представляются депутатам парламента только для информации (списком).
Что касается нормативных актов, которые не подлежат парламентскому утверждению, они в принципе должны издаваться только на основании законов, ранее принятых парламентом. Однако в своей практической деятельности кабинет часто не придерживается этого ограничения. В ряде случаев правительство идет на издание нормативных актов до принятия парламентом уполномочивающего закона.
Предметы делегированного законодательства могут быть самыми разными. Так, в Законе о контроле за загрязнением воды канцелярия премьер-министра наделяется правом устанавливать своими ордонансами стандарты чистоты воды. В соответствии с Законом о внешней торговле и валютном контроле для осуществления внешнеторговой операции экспортер должен получить в Министерстве внешней торговли и промышленности лицензию "в порядке, определенном правительственным указом". Антимонопольное законодательство предусматривает делегирование определенных полномочий Комиссии по справедливой торговле, которая реализует их через издание своих правил, директив и извещений.
Делегированное законодательство может затрагивать даже основные права человека. Так, в ст. 102 Закона о государственных служащих устанавливается запрет для государственных служащих на участие в политической деятельности под угрозой лишения свободы сроком до трех лет. Однако само понятие "участие в политической деятельности" в Законе не определяется. Определение было дано в подзаконном акте, изданном Советом по делам персонала. Правомерность нормирования порядка реализации политических прав и свобод в подзаконных актах рассматривалась в порядке конституционного контроля. Верховный суд в этом случае признал конституционным соответствующий акт Совета по делам персонала.
В некоторых случаях Верховный Суд в порядке конституционного контроля признает акты делегированного законодательства противоречащими конституции. Так было, например, с изданным в соответствии с Законом о сельскохозяйственных землях нормативным актом, который в значительной мере ограничивал право продавать землю.