§ 2. Органы исполнительной власти
Конституция Болгарии закрепила принцип разделения властей. В соответствии со ст. 8 государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную". Однако, если о Народном собрании прямо сказано, что оно осуществляет законодательную власть (ст. 62), а глава шестая, посвященная правовому статусу судебных органов, носит название "Судебная власть", то применительно к исполнительным органам таких указаний почти нет (исключение составляет ст. 139 Конституции, в которой сказано, что "органом исполнительной власти в общине является кмет"). Это не случайно, так как Конституция наделяет рядом полномочий в сфере исполнительной деятельности Президента, Совет Министров, министров, областных правителей и кметов.
Президент осуществляет государственную власть в качестве главы государства (ст. 92). Поскольку Президент "олицетворяет единство нации", ему предоставлен ряд полномочий, позволяющих эффективно воздействовать на все три ветви власти.
Президент участвует в формировании Совета Министров. В соответствии со ст. 99 Конституции после консультаций с парламентскими группами Президент возлагает на кандидата в Министры-председатели от наибольшей по численности парламентской группы обязанность по формированию правительства.
Если данному кандидату удается сформировать правительство, то Народное Собрание проводит голосование по данной кандидатуре.
Конституция предусматривает ситуацию, когда кандидат в Министры-председатели от наибольшей по численности парламентской группы не сможет в семидневный срок предложить состав Совета Министров. В этом случае Президент возлагает эту обязанность на кандидата в Министры-председатели от второй по численности парламентской группы. Если и тогда не будет предложен состав Совета Министров, Президент возлагает эту обязанность на кандидата в Министры-председатели, названного какой-либо следующей парламентской группой. При условии, что этот мандат осуществлен успешно, Президент предлагает Народному собранию избрать кандидата в Министры-председатели. Если же согласие об образовании правительства не достигнуто, то Президент назначает "служебное" правительство, распускает Народное Собрание и назначает новые выборы.
В практике Болгарии уже имели место такие ситуации: после того, как все попытки сформировать правительство оказались безуспешными и 12 октября 1994 г. Народное собрание не избрало Министром-председателем Д.Луджева, Президент распустил Народное собрание, назначил новые выборы и назначил "служебное" правительство во главе с Ренетой Инджовой.
Как верховный главнокомандующий вооруженными силами, Президент назначает и освобождает высший командный состав вооруженных сил.
Президент возглавляет Консультативный совет по национальной безопасности, в состав которого входят председатель Народного собрания, Министр-председатель, министр обороны, министр иностранных дел, министр внутренних дел, министр финансов, начальник генерального штаба болгарской армии и по одному представителю от каждой парламентской группы. Консультативный совет по национальной безопасности: обсуждает вопросы внешней и внутренней политики; обеспечивает гражданский мир, общественный порядок, права и интересы болгарских граждан; предпринимает действия, направленные на пресечение или предотвращение возникновения угрозы национальной безопасности. На очередные заседания Совет собирается один раз в три месяца, внеочередные заседания проводятся в случае необходимости по инициативе Президента или при объявлении общей или частичной мобилизации, военного положения и в некоторых других случаях, прямо предусмотренных Конституцией (п. 4 и 5 ст. 100). Заседания Совета - закрытые. Кворум составляет 2/3 состава Совета.
Президент определяет организацию служб при Президенте и назначает персонал.
Кроме того, Президент осуществляет целый ряд содержательных полномочий в исполнительной сфере. Объявляет общую или частичную мобилизацию в предусмотренных законом случаях заключает международные договоры, утверждает изменения границ и центров административно-территориальных единиц по предложению Совета Министров.
В Болгарии предусмотрен институт контрассигнатуры: значительная часть актов Президента скрепляется также подписью Министра-председателя или соответствующего министра (ст. 102). Исключение составляют акты о назначении "служебного" правительства, о возложении мандата на образование правительства, определении организации и порядка деятельности служб при Президенте и назначении персонала, назначении выборов и некоторые другие, прямо указанные в п. 3 ст. 102 Конституции.
Руководство внешней и внутренней политикой страны Конституция возложила на Совет Министров. Ст. 2 Положения о структуре и организации работы Совета Министров и его администрации, утвержденного Постановлением № 45 Совета Министров от 5 марта 1993 г., устанавливает, что Совет Министров руководит исполнительной властью в Республике Болгария. Этот же акт устанавливает, что принципами деятельности данного органа являются: законность, коллегиальность, иерархичность и децентрализация оперативных функций и полномочий.
Совет Министров состоит из Министра-председателя, его заместителей и министров.
Членами Совета Министров могут быть болгарские граждане, отвечающие условиям избрания народными представителями (т. е. достигшие 21 года, не находящиеся под опекой и не отбывающие наказание в виде лишения свободы). На членов Совета Министров распространяется принцип несовместимости должностей и деятельности, установленный для народных представителей. Кроме того, в силу п. 2 ст. 113 Конституции для них могут быть установлены дополнительные ограничения. Полномочия народного представителя, избранного министром, прекращаются на то время, пока он является министром (ч. 2 ст. 68).
Решением Народного Собрания в 1992 г. был создан Совет Министров в составе Министра-Председателя и 14 министров, в том числе: министра торговли, министра транспорта, министра труда и социального обеспечения, министра земледелия, министра иностранных дел, министра по вопросам окружающей среды, министра финансов, министра здравоохранения, министра обороны, министра внутренних дел, министра правосудия, министра промышленности, министра территориального развития и строительства, министра образования, науки и культуры. Первые три из перечисленных министров являлись одновременно заместителями Министра-председателя.
Правовыми формами осуществления Советом Министров его полномочий являются постановления ("постановления"), распоряжения ("разпореждания") и решения ("решения"). Постановлениями Совет Министров утверждает правила ("правилници").
Полномочия Совета Министров прекращаются в результате выражения Народным Собранием недоверия Совету Министров или Министру-председателю; если принята отставка Совета Министров или Министра-председателя; в случае смерти Министра-председателя.
Совет Министров подает в отставку перед вновь избранным Народным собранием, но исполняет свои функции до избрания нового правительства.
Министр-председатель координирует общую политику правительства, руководит ею и несет за нее ответственность.
Министры руководят отдельными министерствами, если Народное собрание не решит иначе. Создание, преобразование и упразднение министерств в п. 7 ст. 84 Конституции отнесены к компетенции Народного Собрания, причем осуществляется данное полномочие по предложению Министра-председателя.
Министры издают правила ("правилници"), распоряжения ("наредби"), инструкции ("инструкции") и приказы ("заповеди").
Министерства являются специализированными органами государственного управления в соответствующей сфере. Их правовой статус регулируется правилами организации и деятельности каждого конкретного министерства. Министерства осуществляют важнейшие функции, позволяющие руководить отраслью хозяйства или определенной сферой жизни общества. Так, министерство здравоохранения осуществляет следующие функции: организует, руководит и контролирует непосредственно и с помощью областной администрации и кметств деятельность государственных учреждений здравоохранения; планирует развитие сети здравниц и разрабатывает методики обеспечения необходимых финансовых ресурсов; осуществляет методическое руководство органами и организациями здравоохранения в других министерствах (транспорта, народной обороны и др.); руководит подготовкой и переподготовкой медицинских кадров; руководит проведением санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий; руководит, организует и осуществляет государственный санитарный контроль; организует медико-санитарную охрану на границах; разрабатывает основные принципы и критерии определения трудоспособности граждан, организует врачебно-трудовую экспертизу и руководит ею; руководит просвещением и воспитанием населения в области здравоохранения; проводит политику государства в области международного сотрудничества в сфере здравоохранения; организует и руководит изучением, охраной и хозяйствованием курортов республики; осуществляет медицинский надзор за физкультурой, спортом, туризмом и утверждает медицинские нормы и правила физического воспитания; разрабатывает мероприятия по борьбе с алкоголизмом, курением и другими формами наркомании в рамках своей компетенции и разрабатывает и осуществляет лекарственную политику.
Структуру и штатное расписание министерства в пределах общей численности, определенной Советом Министров, утверждает соответствующий министр. Министр является работодателем по отношению к служащим министерства, главным распорядителем кредитов, утверждает бюджетные сметы, проект бюджета министерства, осуществляет права государства в обществах с государственным имуществом. Министру в его деятельности помогают заместители министра, работу между которыми распределяет сам министр. Он может передать заместителям свои отдельные полномочия за исключением прав, предоставленных ему законом, и права на издание нормативных актов. Кроме того, в министерствах предусматривается обычно должность главного секретаря, который через начальников управлений координирует деятельность аппарата министерства.
Структурно министерства обычно состоят из управлений, отделов и секретариата. Управления и отделы создаются в соответствии с функциями и задачами министерства. Секретариат осуществляет взаимодействие между управлениями в министерстве, подготавливает материалы, вносимые в Совет Министров, организует согласование нормативных актов министерства с другими ведомствами, контролирует выполнение решений руководства министерства и коллегиума.
Коллегия ("коллегиум") министерства - совещательный орган. Состав коллегии утверждается министром. По занимаемой должности в коллегию входят министр, являющийся ее председателем, заместители министра, главный секретарь, начальники управлений, начальник кабинета министра и советники. Другие специалисты и представители профсоюзов могут участвовать в заседаниях коллегии по решению министра.
Коллегия созывается министром и рассматривает: основные проблемы, связанные с задачами и деятельностью министерства; отчеты и анализ исполнения основных задач и результатов работы министерства, отдельных звеньев, органов и организаций, прямо ему подчиненных; проекты нормативных актов, издаваемых министерством; проекты нормативных актов Совета Министров, относящихся к сфере деятельности министерства. Решения принимаются большинством голосов, а в случае, если голоса разделились, окончательное решение принимает министр.
Под руководством Совета Министров действуют не только министерства, но и другие государственные органы: комитеты (например, Комитет по туризму при Совете Министров, Комитет по лесам при Совете Министров, Комитет по энергетике, Комитет по использованию атомной энергии в мирных целях, Комитет по стандартизации и метрологии, Комитет почт и телекоммуникаций), комиссии (Национальная комиссия по ценам при Совете Министров, Межведомственная комиссия по управлению, использованию и распоряжению недвижимым имуществом - собственностью Республики Болгария за границей), советы (Национальный Совет по водам, Национальный совет по борьбе со злоупотреблениями наркотиками. Межведомственный совет по вопросам военно-промышленного комплекса и мобилизационной готовности страны) и агентства (Агентство по приватизации. Агентство по иностранной помощи). Руководители этих органов и других ведомств назначаются Советом Министров, если в законе не указано иное.
Организация и деятельность данных органов может быть проиллюстрирована на примере Национального Совета по водам, деятельность которого регулируется утвержденными постановлением Совета Министров №199 от 13 октября 1992 г. Правилами устройства и деятельности Национального совета по водам. Национальный Совет по водам осуществляет государственную политику в области водных ресурсов, разрабатывает стратегию рационального использования вод, общенациональное и региональное водохозяйственное прогнозирование, разрабатывает водохозяйственные балансы и проекты нормативных актов. Это коллегиальный орган Совета Министров, в состав которого входят представители основных министерств и других ведомств, имеющих прямое отношение к проблеме использования водных ресурсов. Состав определяется Советом Министров. Кворум в Совете - 2/3 состава, решения принимаются квалифицированным большинством голосов. Исполнительным органом Совета являете) Центральное управление.
В случае необходимости Совет Министров создает различного рода временные органы. Так, например, в связи с тяжелым состоянием водоснабжения г. Софии был образован штаб по преодолению кризиса в водоснабжении. В соответствии с утвержденными постановлением Совета Министров № 294 от 9 декабря 1994.Г. Правилами устройства и деятельности правительственного штаба по преодолению кризиса в водоснабжении это временный вспомогательный орган правительства (ст. 2). Председателем штаба является заместитель Министра-председателя. В состав штаба входят заместители министров внутренних дел, обороны, здравоохранения, окружающей среды, земледелия, председатель Национального совета по водам и некоторые другие должностные лица. Председатель вправе привлечь при необходимости и других лиц и специалистов, не являющихся членами штаба, для исполнения функций и задач штаба без права совещательного голоса. Члены штаба исполняют свои функции с помощью структурных органов министерств и ведомств, которые они представляют. Техническая и организационная работа обеспечивается начальником гражданской обороны Республики Болгария. Штаб заседает еженедельно, кворум составляет более половины состава, решения принимаются простым большинством голосов. Решения штаба обязательны для министерств и ведомств.
Кроме того, при Совете Министров существуют фонды, например, Национальный компенсационный жилищный фонд при Совете Министров.